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Alrededor del mundo, los sistemas de transporte público de pasajeros en ciudades representan sectores complicados y tradicionalmente experimentan conflictos recurrentes debido a las complejidades que los rodean.
Por este motivo, Jorje H. Zalles —profesor emérito de la Universidad San Francisco de Quito, experto en resolución de conflictos y autor del libro Teoría del conflicto— trabajó con C40 Cities Finance Facility para desentrañar la complejidad del sistema de transporte público de Quito, liderando un proceso de negociación, búsqueda de consenso y resolución de conflictos como mediador de terceros.
Este artículo resume las conclusiones de Zalles y ofrece algunas orientaciones para la resolución de conflictos en el sector del transporte urbano que pueden ayudar a otras ciudades a aprender de la experiencia de Quito y a abordar los conflictos en su propio sistema de transporte urbano.
Con posibles excepciones, todos los sistemas de transporte público urbano de pasajeros comprenden tres grupos principales de actores: usuarios, operadores y autoridades de transporte. Independientemente de la propiedad de la infraestructura y de la estructura operativa, siempre es difícil conciliar entre estos actores principales el deseo de ofrecer un servicio de bajo costo y un servicio de alta calidad.
Según Zalles, la naturaleza conflictiva de este sistema tiene dos causas principales
- El deseo de lograr un equilibrio razonable y sostenible entre las aspiraciones económicas típicamente opuestas de los principales actores.
- La definición y el deseo de un nivel de servicio razonable.
Los ciudadanos, como usuarios del sistema, suelen aspirar a que las tarifas del transporte público sean bajas y, en caso de tener que utilizar dos o más componentes del sistema (metro, autobuses, etc.), a algún beneficio económico en forma de tarifa única o unificada.
Los operadores —ya sean públicos, privados o mixtos— aspiran a obtener una remuneración de sus servicios que les permita al menos cubrir su inversión inicial en activos fijos (CAPEX) y sus gastos de explotación (OPEX).
Por último, las autoridades municipales suelen aspirar a tener un sistema que requiera el menor gasto posible de fondos públicos. Sin embargo, aunque esto parecería satisfacerse fácilmente mediante la delegación completa del transporte público a inversionistas y operadores privados, tal enfoque es esencialmente inviable por varias razones, entre ellas:
- La exigencia de muchos ciudadanos de que el transporte público se preste como un derecho de los ciudadanos y una obligación pública.
- La expectativa de que las autoridades intervengan en la regulación de los precios de los bienes y servicios esenciales.
- La expectativa de que se apliquen tarifas reducidas o beneficios para determinados grupos (personas mayores, discapacitados, estudiantes, mujeres embarazadas, etc.).
Además, tanto las autoridades de transporte como los ciudadanos quieren un servicio de alta calidad, que incluya
- Una cobertura amplia que no deje ninguna parte de la ciudad sin transporte público
- Una frecuencia de servicio elevada y suficiente, incluso en las horas de menor afluencia del día o de la noche,
- Información fácilmente accesible sobre rutas y frecuencias
- Cumplimiento de los horarios publicados
- Baja aglomeración en las estaciones y en las unidades de transporte, incluso en las horas punta
- Asientos cómodos
- Seguridad frente a diversos peligros
Ahora bien, existe un punto de encuentro entre las aspiraciones económicas y de servicio, el establecimiento de un equilibrio razonable y sostenible entre estas aspiraciones es difícil. El siguiente diagrama describe una situación típica que puede surgir como resultado de estas aspiraciones conflictivas:
Esta gestión adversa de los conflictos que, por desgracia, es común en los sistemas de transporte público de pasajeros, se vuelve aún más difícil de gestionar cuando se produce un cambio en el sistema, por ejemplo, al considerar una transición hacia electrificación completa de flota.
La ciudad de Quito se ha comprometido a realizar la transición a una flota de autobuses de cero emisiones, inicialmente con la electrificación de la línea de BRT Ecovía y la extensión del Trolebús de El Labrador a Carapungo. Así, para facilitar esta transición, se contrató a un tercero imparcial (Zalles) para establecer un sistema de diálogo y búsqueda de consenso, que a su vez creara una resolución mutuamente satisfactoria de los conflictos encontrados en el sistema de transporte público de Quito.
El caso de Quito
Como se mencionó anteriormente, todos los sistemas de transporte público urbano de pasajeros comprenden tres grupos principales de actores: ciudadanos usuarios, operadores y autoridades.
¿Quiénes son los principales actores del sistema de transporte de Quito?
En términos generales, las relaciones entre estos actores principales habían sido históricamente de confrontación, con un diálogo limitado y una clara falta de estrategias de construcción de consenso. Sin embargo, antes del proceso de mediación, la relación entre la Secretaría de Movilidad y los operadores privados había tomado un giro positivo y existía la voluntad de iniciar conversaciones.
A pesar de la mejora en la comunicación entre estos actores principales, éstas no fueron de carácter sistemático, apuntando a identificar los puntos esenciales del conflicto e intentando construir resoluciones consensuadas. Para resolver el conflicto, es importante entender los objetivos de cada una de las partes:
El papel del mediador imparcial era facilitar esta comunicación mediante
- La mediación entre la Secretaría de Movilidad y los operadores privados (como un grupo unificado)
- La mediación entre los diferentes operadores privados.
- Asesoría a las partes para analizar e identificar posibles formas de resolver sus conflictos y mejorar la comunicación.
La intervención se llevó a cabo como un proceso continuo que incluyó reuniones, conversaciones continuas con los actores relevantes y una documentación sistemática de las conversaciones con puntos de acción explícitos. La información generada se compartió constantemente con todos los actores para mantener la transparencia.
En cuanto a los temas que fueron objeto de negociación, fueron cinco las principales condiciones que la Secretaría de Movilidad estableció para aprobar el aumento de tarifas:
Después de varios meses de negociaciones en las sesiones mencionadas, el 27 de noviembre de 2020, el Consejo Municipal aprobó la nueva Ordenanza en la que se aceptó el aumento de tarifas (con 15 votos a favor, 2 abstenciones y 4 votos en contra.)
Como consecuencia directa de los avances que se han producido en las negociaciones, los operadores privados han manifestado su apoyo unánime a la aprobación de la Ordenanza, y las partes siguen en contacto permanente, trabajando conjuntamente en la Adenda que, idealmente, contendrá acuerdos sobre los puntos aún no acordados.
Un buen sistema de intervención imparcial de terceros requiere los siguientes elementos esenciales:
-
Un tercero debidamente capacitado, imparcial e independiente que asume la responsabilidad de convocar, organizar y facilitar el proceso de negociación.
-
Intervenciones abiertas, transparentes e inclusivas de los representantes de los principales grupos de actores involucrados y/o afectados por el Sistema.
-
Un marco conceptual claro y explícito sobre la construcción de consenso que el tercero imparcial aplicará de manera coherente.
No obstante, Zalles afirma que deben darse tres condiciones para considerar la existencia de "condiciones favorables" para llevar a cabo este proceso:
- El simple hábito del buen diálogo:
Las diferentes sociedades muestran una mayor propensión al diálogo, al intercambio no agresivo de puntos de vista diferentes, a la aceptación de opiniones divergentes y al respeto de las creencias o preferencias de las minorías.
- Independencia de la autoridad:
Además, las distintas sociedades también muestran una mayor o menor propensión a depender de sus figuras de autoridad e instituciones para tomar decisiones sociales y resolver problemas sociales. La existencia de un "capital social", representado por una sociedad civil activa compuesta por múltiples organizaciones e instituciones, hace que las sociedades sean más capaces de resolver los problemas sociales y afrontar los retos comunes.
- La disponibilidad de terceras partes imparciales competentes:
Por último, existen diferencias significativas entre las distintas sociedades en cuanto a la disponibilidad de instituciones educativas, fundaciones, centros e incluso individuos capaces de proporcionar los servicios especializados de un tercero imparcial e independiente. Cuando se dispone de tales instituciones y/o individuos, el proceso de creación de consenso resulta más factible y fácil de emprender.
En condiciones favorables, la tercera parte debe llevar a cabo, como mínimo, las siguientes actividades prioritarias:
Sin embargo, puede darse el caso de que en algunas ciudades existan condiciones menos favorables debido no sólo a la ausencia de un tercero apropiado en la localidad, sino también a la escasa presencia del hábito del buen diálogo y/o a los bajos niveles de dependencia de la autoridad.
En estas condiciones, además de buscar un tercero fuera de la comunidad en cuestión, los interesados necesitan construir una coalición ciudadana, enfrentándose a cinco difíciles retos:
1. Reconocer la existencia de estas deficiencias en los paradigmas dominantes y los hábitos comunes de la población de la ciudad.
2. Desarrollar estrategias de comunicación social que puedan transmitir adecuadamente
- la existencia y las consecuencias negativas de dichas deficiencias.
- los cambios necesarios en las creencias, valores y actitudes que la situación requiere.
- los incentivos para emprender esos cambios.
- las recomendaciones para emprenderlos.
3. Buscar asesores que apoyen el desarrollo de las estrategias de comunicación social.
4. Conseguir la financiación necesaria.
5. Estructurar una organización ágil y eficaz para la ejecución sostenida y persistente de las estrategias ideadas.
La coalición ciudadana debe incluir representantes de:
Cabe señalar que este tipo de esfuerzo es, por definición, una propuesta a largo plazo y se pueden esperar resultados al cabo de muchos años.
Aunque muchas ciudades no tienen en cuenta las estrategias de mediación cuando surgen conflictos en los escenarios de las políticas públicas, la presencia de un tercero imparcial debidamente formado puede ser muy valiosa para ayudar a establecer un sistema que gestione adecuadamente los conflictos en los sectores del transporte público urbano de pasajeros.